Grupo de Punta del Este (GPE)

En defensa del multilateralismo y
la reforma de la Organización
Organización

Febrero de 2019
http://grupopuntadeleste.com

Grupo de Punta del Este (GPE)

En defensa del multilateralismo y la reforma de la Organización Mundial del Comercio
Organización

1. Diagnóstico
1.1. 1.1. El problema
1.2. La urgencia: de la disfunción a la parálisis
2. Acción necesaria
2.1. Urgente
2.2. Importante

El Grupo de Punta del Este (GPE) ha sido creado para defender el sistema multilateral de comercio y reformar la Organización Mundial del Comercio (OMC), inspirados por la reciente Declaración 1 de 33 profesionales latinoamericanos del comercio internacional. Este grupo es una red independiente que actúa a título individual, voluntariamente y basándose en su experiencia personal directa y dilatada en diferentes responsabilidades en la gobernanza del Sistema de Comercio Multilateral (SCM).

El propósito del grupo es contribuir a la toma de conciencia de la gravedad y complejidad de la situación actual del sistema multilateral de comercio, particularmente en América Latina, y contribuir a identificar soluciones a sus problemas promoviendo un debate constructivo y práctico a nivel global.

El grupo está formado por Fernando de Mateo, Hernando José Gómez, Alejandro Jara, Héctor Torres, e interactúa con Arancha González, Pascal Lamy, Patrick Low, Carlos Pérez del Castillo, y los ex presidentes al inicio y al final de la Ronda Uruguay, Enrique Iglesias y Sergio Abreu. Altos funcionarios de organizaciones internacionales también fueron consultados.

El apoyo logístico y general fue organizado por Carla Antonelli, con el inestimable apoyo en la toma de notas durante los tres días de trabajo a cargo de la experta María Cassarino. El grupo fue iniciativa y apoyo de Horacio Sánchez-Caballero, mentor e inspirador de este grupo, por su iniciativa y apoyo a la reunión constitutiva que tuvo lugar en Punta del Este, Uruguay, del 8 al 10 de enero de 2019.

DIAGNÓSTICO
1.1. El problema.
La política de poder, siempre presente en el sistema internacional, está reemplazando y sofocando la cooperación internacional basada en reglas. Existe una rápida y creciente predominancia del unilateralismo en la conducta de las relaciones económicas y comerciales y, al mismo tiempo, una peligrosa erosión del sistema de normas, instituciones y principios que ha sido la base del crecimiento del comercio y la economía mundial desde 1947. La seguridad jurídica está en juego y el consiguiente aumento de la incertidumbre tiene consecuencias muy negativas para los operadores comerciales, los inversores, los consumidores y los gobiernos. A corto plazo, esto debilita las perspectivas de expansión económica; y, a largo plazo, obstaculiza el potencial del comercio internacional para impulsar el crecimiento y financiar el desarrollo.
1.2. Urgencia: de la disfunción a la parálisis
Las disfunciones de la OMC son evidentes en tres áreas de su mandato, a saber, como foro para la negociación, la resolución de disputas y la administración de la implementación de los acuerdos cubiertos por la OMC.
Esta situación disfuncional podría convertirse rápidamente en una parálisis, de la que tal vez sería muy difícil salir. Solución de controversias. El estado actual de las cosas inmovilizará el mecanismo de solución de controversias. La falta del número mínimo de “jueces” en el Órgano de Apelación causará una situación sin precedentes en la OMC. De un total de siete miembros, el Órgano de Apelación actualmente funciona con 3, que es el mínimo. En diciembre de 2019, dos miembros completan su mandato. Con solo un miembro restante, dejará de funcionar. Aunque los paneles seguirán siendo constituidos, es muy improbable que el Órgano de Solución de Controversias pueda adoptar informes que sean apelados y, por lo tanto, no podrá “emitir un fallo definitivo”.

Función normativa. Se logró progreso legislativo en 2013 (Acuerdo de Facilitación del Comercio) y en 2015, en la décima Conferencia Ministerial (eliminación de subsidios para exportaciones agrícolas y exención de ciertas medidas en relación a las existencias públicas para la seguridad alimentaria). Sin embargo, la OMC ha sido incapaz de continuar con la reforma de políticas agrícolas (como se comprometió en 1995) o actuar multilateralmente para enfrentar los desafíos del comercio en el siglo XXI (por ejemplo, inversiones, coherencia regulatoria y economía digital). La OMC no ha podido alcanzar un consenso multilateral para enfrentar problemas antiguos pero actuales y los nuevos desafíos.
A corto plazo, esta situación empeorará si, en la próxima Conferencia Ministerial en junio de 2020 en Kazajstán, no se alcanza un acuerdo multilateral mínimo sobre la prohibición de subsidios para la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR).
Función administrativa. El funcionamiento eficiente de los acuerdos multilaterales existentes asegura la transparencia de las políticas comerciales y un monitoreo colectivo efectivo. Sin embargo, es notorio que muchos miembros no cumplen con la notificación -como se requiere en los acuerdos existentes- de medidas que afectan el comercio. Esto afecta especialmente a países con menos recursos para identificar aquellas que pueden afectarlos. Este problema es particularmente grave en el área de los subsidios. El impacto negativo se ve agravado por la decisión de disminuir la frecuencia de la revisión de políticas comerciales de los miembros, lo que no parece ser una medida que contribuya a la necesaria transparencia.

2. LA ACCIÓN REQUERIDA
La tarea colectiva que se presenta implica repensar el multilateralismo para el comercio y adaptarlo a los requisitos del siglo XXI. No todo requiere reforma de la OMC y no todas las reformas imaginables son posibles de inmediato. El comercio internacional quizás sea solo un tercio del problema; los otros dos tercios tienen que ver con cómo procesamos tanto la desazón con la globalización como la insatisfacción con la prosperidad mundial y sin precedentes pero mal distribuida.
El cambio en la estructura del poder económico del mundo parece tener un impacto directo en el sistema de comercio multilateral. Las condiciones de posguerra que permitieron el GATT de 1947 ciertamente no están presentes. El GATT pasó de ser un acuerdo comercial provisional a convertirse en el sólido marco institucional de la OMC. Esto se llevó a cabo en el marco de una convergencia general entre sus principales Partes Contratantes y con una creciente participación de los países en desarrollo en la economía mundial.
Los cambios no fueron solo en términos de participación en el producto bruto mundial. Las principales economías que participaron en este proceso de convergencia eran economías de mercado, tenían un alto ingreso per cápita, eran democracias liberales y tenían alguna dependencia estratégica de seguridad con los Estados Unidos. En cada uno de los cuatro aspectos mencionados, la relación ahora con China es muy diferente. Esto plantea un desafío central y nos preguntamos si el sistema de normas a reconstruir no es uno que, mientras se esfuerza por la convergencia, acepta y preserva la coexistencia.

Inmersos en un contexto de cambios tan profundos, nos damos cuenta de que el relanzamiento institucional será una tarea a largo plazo. Esto no tendrá éxito sin entendimientos mínimos entre el nuevo G2 -China/Estados Unidos. Creemos que los países latinoamericanos y, en general, todos aquellos que tienen que perder sin las garantías y certezas proporcionadas por el sistema de comercio multilateral, están llamados a promover entendimientos entre China y Estados Unidos que ayuden a preservar y mejorar el sistema.
Mientras esto sucede, es necesario diferenciar entre lo que requiere una solución inmediata (lo urgente) y lo que necesita un proceso de construcción de consenso paciente (lo importante).
Con estas realidades en mente, hemos decidido hacer propuestas para:
a) Evitar daños irreversibles al sistema multilateral.
b) Restaurar la confianza y crear gradualmente las condiciones para la reforma.
c) Procesar los cambios institucionales de manera orgánica, gradual y bottom-up.
2.1. Lo urgente
A. En la función de solución de controversias.
Lo más urgente es evitar el colapso del Mecanismo de Solución de Controversias con la parálisis del Órgano de Apelación.
Se ha roto un equilibrio político y legal fundamental y es necesario restaurarlo con urgencia. Un sistema de arbitraje obligatorio como el de la OMC, con jurisdicción exclusiva y un alto grado de automatización, pero insertado en un cuerpo intergubernamental fuerte, sólo es viable sobre la base del principio de que no puede añadir ni disminuir los derechos y obligaciones previstos en los acuerdos cubiertos alcanzados por los Estados miembros como resultado de una negociación. Este principio -que podría llamarse la piedra angular del sistema- está consagrado en los artículos 3.2 y 19.2. del DSU.

También es preocupante la elaboración informal pero doctrinaria del Órgano de Apelación de un tipo de sistema vertical de “stare decisis” (precedentes obligatorios), según el cual los paneles deben actuar de acuerdo con los precedentes establecidos por el Órgano de Apelación.

Recomendación
Es necesario un alto el fuego para comenzar la restauración de la confianza. Esto requiere un diálogo político serio para desbloquear la situación actual y nombrar a los miembros del Órgano de Apelación.

Este diálogo parece haber comenzado en torno al Embajador David Walker y este proceso debería ser seriamente apoyado por todos.

En nuestra opinión, los miembros de la OMC deberían, lo antes posible, comenzar por reafirmar algunos principios elementales y comprensiones básicas basadas en las disposiciones del Entendimiento sobre Solución de Diferencias, tales como:
a) Órgano de Solución de Diferencias (OSD). La entidad superior encargada de la administración del sistema de solución de diferencias es un órgano de naturaleza intergubernamental, es decir, el OSD, y no el Órgano de Apelación. Ambos últimos y los Grupos Especiales son órganos subsidiarios que “ayudan” al órgano político (OSD) a formular recomendaciones o resoluciones.
b) Objetivo. El objetivo del OSD es lograr “… una solución satisfactoria de la cuestión de conformidad con los derechos y obligaciones en virtud de este Entendimiento y de los Acuerdos comprendidos” (Artículo 3.4 del OSD).
c) Interpretación legítima. Como se prevé en el Artículo IX.2 del Acuerdo por el que se establece la OMC, la Conferencia Ministerial o el Consejo General tendrán la autoridad exclusiva para adoptar interpretaciones de este Acuerdo y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales. Esto implica lógicamente que las interpretaciones de los paneles y del Órgano de Apelación deben ser restrictivas y respetar los textos negociados.
d) Supremacía de los miembros. Dado que la OMC es un marco institucional intergubernamental impulsado por sus miembros, no existe “ley secundaria” u otras fuentes de derecho en el sistema que no sean los textos de los acuerdos e instrumentos relacionados incluidos en los anexos del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC.
e) Jurisprudencia no vinculante. Los informes de los paneles y/o el Órgano de Apelación adoptados por el OSD establecen obligaciones solo para las partes en la disputa y constituyen solo una guía para disputas posteriores.
f) La reafirmación de estos principios facilitaría el diálogo y podría ser una solución al estancamiento en el que se encuentra el Órgano de Apelación, permitiendo la designación de todos sus miembros. La propuesta que presentamos tiene como objetivo abordar la urgencia y no implica, por el momento, enmiendas al texto del OSD, sino más bien llegar a un acuerdo que reafirme los principios existentes, que en los últimos años parecen haber sido cuestionados en el funcionamiento real del sistema.
Sin embargo, sin duda se necesita un esfuerzo serio por parte de los Miembros para mejorar el mecanismo de solución de controversias. Esto podría lograrse mediante un diálogo político para construir el consenso necesario para resolver los diferentes problemas identificados en el funcionamiento del sistema de solución de controversias. En la sección 2.2.a) a continuación, hacemos una propuesta al respecto

B. En la función de negociación

Los miembros de la OMC necesitan mostrar con urgencia que pueden alcanzar acuerdos sobre temas relevantes. Esto podría lograrse alcanzando sin demora un acuerdo, aunque sea mínimo, temporal y evolutivo, sobre disciplinas completas y efectivas que prohíban ciertas formas de subsidios pesqueros que fomentan la sobrecapacidad y la sobrepesca, y eliminen los subsidios que contribuyen a la pesca ilegal, no reglamentada e no declarada.

Este objetivo ha sido comprometido repetidamente a nivel ministerial, el último en 2017 en la Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires. Han pasado 22 años desde que se planteó por primera vez el tema de los subsidios que contribuyen a la sobrepesca en la OMC y 14 desde que los ministros acordaron en la Conferencia de Hong Kong negociar su prohibición. Mientras tanto, el porcentaje de la población de peces explotados a niveles biológicamente insostenibles ha aumentado del 23% al 33%, según la FAO. La sobrepesca es sin duda multifactorial, pero la contribución de los subsidios es significativa y muestra los costos de oportunidad extremadamente altos que pagamos por la inacción, tanto en términos de recursos naturales como de oportunidades de empleo y seguridad alimentaria.

Más allá de los beneficios de dicho acuerdo, si una vez más se pospone la conclusión de estas negociaciones, el daño a la credibilidad de la OMC, en las circunstancias actuales, podría ser definitivo. Varios países latinoamericanos desempeñaron un papel destacado en la instalación y defensa de esta agenda. Sería importante que, con pragmatismo, ahora contribuyan a alcanzar el consenso necesario para un acuerdo.

También es importante reconocer y apoyar la iniciativa de casi la mitad de los miembros de la OMC de lanzar negociaciones sobre el comercio electrónico. Desde 1998, la OMC ha llevado a cabo trabajo sobre el comercio electrónico. Alcanzar un acuerdo ahora sería un impulso institucional importante para la OMC.

C. En la función de administración de acuerdos
Para restaurar la confianza en el sistema y entre los miembros, es igualmente urgente fortalecer los mecanismos de transparencia y monitoreo, especialmente en lo que respecta a las violaciones de las obligaciones de notificación. En este sentido, haremos propuestas concretas de medidas que puedan implementarse rápidamente (ver punto 2.2.3.).
2.2. Lo importante
a) Diálogos políticos para restaurar la confianza y crear las condiciones para la reforma
Creemos que la preparación de una agenda para “diálogos políticos” y la creación de un espacio “cerrado” donde los participantes puedan dialogar y explorar soluciones innovadoras sin prejuicios, podría fomentar discusiones constructivas, mejorar la confianza mutua y comprensión, y la conciencia de los desafíos comunes.
El diálogo es necesario para abordar el uso de políticas comerciales distorsionantes que son de importancia sistémica, así como para discutir los nuevos desafíos que plantea la revolución digital.
“Los diálogos políticos” pueden servir para construir consenso y ser un preludio de la negociación, pero los concebimos como separados de esta última. La definición de la agenda de “diálogos políticos” será fundamental para su éxito. Debe evitarse la práctica de utilizar el consenso para bloquear el inicio de los diálogos políticos. No menos importante será seleccionar un presidente capaz que haya demostrado independencia y habilidades diplomáticas, y que sea un constructor de consenso confiable que pueda ayudar a los participantes a evaluar los problemas reales en su dimensión práctica.

b) Cinco propuestas para procesar cambios de manera orgánica, gradual y de abajo hacia arriba. El sistema multilateral no es un fin en sí mismo, pero es imposible imaginar un mundo interdependiente sin un sistema y sin reglas. En consecuencia, enfocarse en el tema de la reforma de la OMC implica repensar el multilateralismo en el siglo XXI. Con este enfoque, elaboraremos cinco propuestas breves en áreas específicas. Lejos de intentar nostálgicamente recrear una OMC que ya no es funcional, buscamos contribuir a un debate sobre el futuro y la necesaria reforma para tener una organización adaptada a las necesidades del siglo XXI. Al principio, presentaremos propuestas sobre:

Abrir un diálogo político sobre el Trato Especial y Diferenciado apropiado a las realidades actuales.
Explorar la posibilidad de una Agenda Integrada sobre Medidas No Arancelarias.
Fortalecer la transparencia de las políticas comerciales a través de un sólido sistema de notificaciones y monitoreo.
Fortalecer y dar coherencia a la investigación y cooperación técnica de la OMC.
Facilitar la cooperación institucional y la coherencia con otras organizaciones internacionales.
En conclusión, en el Grupo de Punta del Este estamos convencidos de que es el multilateralismo y no las políticas unilaterales lo que responderá a los múltiples desafíos de una economía mundial inevitablemente interdependiente. Es necesario repensar el sistema multilateral de acuerdo con las nuevas realidades económicas, políticas y sociales, pero sin perder de vista la necesidad de un sistema de reglas que proporcione previsibilidad y certeza jurídica a todos los actores. Solo así será posible que el comercio siga siendo un instrumento para lograr nuestros objetivos de desarrollo sostenible. La reforma de la OMC debe llevarse a cabo en un proceso formal, necesariamente precedido por una restauración de la confianza y el diálogo. América Latina debe ser plenamente consciente de los desafíos del momento y estamos listos para hacer nuestra contribución al respecto. Del mismo modo, estamos preparados para contribuir al debate global, aportando nuestro conocimiento, experiencia y propuestas.